特例:EPC、PPP项目采购
工程建设项目,包括投融资、建设和运营三个阶段。其中,建设阶段包括工程勘查、设计、施工、设备和材料采购等专业活动。传统的工程建设模式,是各专业平行发包,业主组织、协调各专业接口。
EPC模式,是设计采购建造模式的EngineeringProcurementConstruction英文缩写,即将设计、采购、施工等三个专业交由一个承包商实施的建设模式,可极大地调动承包商积极性,减少设计与施工界面、优化设计,进而提高建设质量,缩短工期,降低工程成本。
PPP模式,是在公共服务领域,政府与社会资本合作模式或公共资本与私营资本合作模式Public-PrivatePartnership的英文缩写,一般是政府采用竞争方式选择具有投资、建设、运营能力的社会资本方订立合同,由社会资本方提供资金,组织工程建设,向社会提供公共服务,政府依据绩效考核结果向其支付相应费用的一种全生命周期建设模式,有助于增加基础设施投资资金,提高公共产品质量和服务效率的供给能力。
从采购视角看EPC、PPP模式,与单纯的合同管理或项目管理不同,是从市场竞争视角择优选择EPC或PPP的供给,是EPC或PPP采购战略的择优选择。是否可以采用招标投标进行择优选择?当然可以!其战略虽然复杂,核心仍在于结合市场供给能力进行战略部署,不打无准备之仗。
首先,我们看EPC和PPP模式中两个失败的例子。
[电厂冷却塔坍塌事件]某市发电厂扩建工程是国家"九五"重点工程,由省投资公司、某电力集团按55%、45%股份比例组建项目公司,项目地址位于该市西面石上村铜鼓ft。项目总投资额为76.7亿元,拟建设2台100万千瓦超临界燃煤机组。两台机组分别计划于2017年底、2018年初投产发电。工程建设采用EPC总承包模式,其总承包中标单位为某电力集团下属的电力工程设计院有限公司,施工单位为某省烟塔工程公司。其中,冷却塔筒壁工程施工采用悬挂式脚手架翻模施工工艺,以三层模架为单元循环向上翻模施工。2016年11月24日早上7点左右,该项目发生冷却塔施工平桥吊倒塌,造成横板混凝土通道倒塌的严重事故。截至2016年11月24日22时,事故已造成73人死亡、2人受伤,直接经济损失10197.20万元。该起事故,经国务院调查组认定为一起安全生产责任事故,对相关责任单位31人采取了刑事强制措施。
调查组查明,该项目冷却塔施工单位某省烟塔工程公司现场管理混乱,安全技术措施存在严重漏洞,未将筒壁工程作为危险性较大的分部分项工程进行管理,拆模等关键工序管理失控。事故发生当日,该施工单位组织拆模作业,在7号冷却塔第50节筒壁混凝土强度未达到拆模强度的情况下,违规指挥拆除其模板,致使筒壁混凝土强度不足以承受上部荷载,造成筒壁第50节及以上混凝土和模板支撑体系连续倾塌坠落。
调查组认定,该项目工程总承包单位某电力集团下属的电力工程设计院有限公司对其对分包单位缺乏有效管理措施:未履行总承包管理职责,对筒壁工程施工方案审查不严格,未发现该专项施工方案中存在重大缺陷:总承包现场管理制度流于形式,未发现和及时制止该分包单位违规拆模等行为。
调查组对该项目EPC总承包单位的处理意见是,对某电力集团下属的电力工程设计院有限公司责令工程总承包停业整顿一年、吊销其安全生产许可证,并给予EPC总包单位罚款2000万元。该项目EPC总包单位相关责任人中,3人被追究刑事责任,2人被追究行政责任,11人受到处分。
[特许经营终止事件]某体育场位于某省会城市北四环外,占地面积21公顷,建筑面积25.8万平方米。其中,场内观众坐席约为91000个,临时坐席11000个。项目采用PPP模式,于2003年12月24日开工建设,2008年6月28正式竣工,其社会资本方的确定采用招标方式,四家成员A、B、C、D组成的联合体中标,与市政府及其实施机构分别签署了《特许权协议》、《体育场协议》和《合作经营合同》等三个协议。政府实施机构与中标人共同组建了项目公司,负责该体育场的融资和建设工作,由中标联合体负责该体育场30年特许经营期内的赛后运营维护工作。
项目总投资为313900万元,实施机构代表政府出资58%,即投资182062万元,联合体A出资42%。其中,联合体A投资的42%中,成员B占比例65%、成员C占比例30%、成员D占比例5%。市政府作为该体育场项目的发起者和特许经营结束后的产权拥有者,为实施项目建设提供支持性措施,包括为项目公司提供低价项目土地,其一级开发费为1040元/m2(相邻地段10000元/m2):提供18.154亿元的补贴,不要回报:提供与体育场建设、使用相连的配套市政基础设施,以及测试赛期间,向项目公司支付体育场使用费用和特殊装置费等。该项目建设工期紧张且争议声不断。为节省项目投资,建设过程中作了较大设计变更:一是取消了屋顶可闭合顶盖,二是减少了1000个停车位,三是减少了体育场中部分商业设施,直接影响项目商业运营,影响中标联合体在其投标时对30年特许经营的预计收入无法实现。
该项目虽然如期交付比赛使用,但运营严重亏损。为此,2009年8月29日,市政府与联合体中标人签署《关于进一步加强体育场运营维护管理协议》,对该体育场经营者进行股份改造,联合体中标人放弃了体育场的30年特许经营权,转而获得项目永久股东身份:项目公司代表市政府,负责体育场运营,其公司高层人员由市国资委派任,即政府与社会资本合作PPP改成了政府负责体育场运营,其盈亏由政府承担,宣告PPP模式在该体育场建设、运营中的应用失败。
电厂冷却塔坍塌事件和体育场特许经营终止事件中的合同,都是采用招标方式组织投标竞争,确定中标人并与之签订合同。前者造成73人死亡、2人受伤,直接经济损失10197.20万元,后者不单是造成政府与社会资本合作的初心没有实现,最后是由政府承担项目运营的盈亏。有人认为,EPC项目、PPP项目不适合采用招标方式采购,因为其中有大量的履约事项需要进行合同谈判。这种观点是错误的,是在把招标投标机制看作一种形式而不是一种采购的战略智慧。正确做法应当是,对需与中标人进行合同谈判的事项不纳入招标项目的实质性要求,而是作为有限偏差偏离因素或指标,或是竞争因素或指标,这实际上仍是招标采购的战略部署问题。
在此,我们分析一下EPC项目和PPP项目采购难点。
实际上,EPC项目总承包招标和PPP项目社会资本投资人的采购难点主要在于,一是国内政府介入微观经济活动太深,管的太细,招标人和投标人很难对总承包项目、PPP项目的履约进行科学策划与安排。
例如,政府及其相关部门、机构对建设项目的投资审批、施工图审查、施工许可等环节的管理,招标人与投标人在履约时就无法把控:
二是EPC总承包招标、PPP项目社会资本投资人采购时,仅有项目前期策划资料,如项目建议书和可行性研究报告、项目申请报告等功能需求,尚没有为实现项目功能的详尽设计,如方案设计、初步设计或施工图设计等:
三是对EPC总承包招标、PPP项目社会资本投资人采购竞争什么不清楚而大多采用综合评分法,对EPC项目投标人提交的设计方案、施工方案、投标报价和其他资料,或是PPP项目投标人提交的投融资方案、设计方案、建设方案和运营方案等进行评分,加权求和。最后,确定得分最高的投标人为中标人。实际上,这是在"走形式、走过场",不是一个真正意义上的竞争性采购。为什么这样说呢?原因就在于,对投标人提交的投融资方案、设计方案、建设方案、施工方案和运营方案等的评判没有一个客观、公正的评价标准,只能凭借评判人的专业素质和职业道德、外观、感觉等进行主观评判,给出一个分数。最后,加权求和计算投标人得分,但无人知晓得分最高的投标是否最优。
那么,EPC总承包招标、PPP项目社会资本投资人采购应竞争什么,又应当怎样组织评判呢?在此,我们讨论如下:
1.EPC项目总承包单位采购。EPC总承包招标竞争的核心,在于投入与产出比。这里,投入指招标人需投入的资金,包括其履约需求费用,产出指招标人获得的回报。这对于工业建设项目是明确的,但对于民用建设项目则不明确。这也是为什么EPC总承包项目主要用于工业领域的原因。为此,需要在确认投标人履约能力,包括其对实质性要求和条件的响应、设计方案、产出分析、建设组织及人财物配置等履约能力指标满足需求的前提下,确定项目的投入产出比,进行择优。其中,确定投标人的履约能力,可以采用合格制或分阶段采用综合评分法进行择优,最后,计算投入产出比max(I/C),这里I为预期收益,C为投标人的报价。对于民用EPC总承包项目,因没有产出值,只能参照这一择优思想。例如,在项目满足功能需求、建设标准和履约能力前提下,假设其产出为一个固定值C,如取I=批复的项目概算值等,实际上仍是低价优先的采购思想。
2.PPP项目社会投资人采购。PPP项目竞争的核心,在于降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率,极大地提供公共产品与服务的供给能力和公共服务效率。其中,提高公共服务质量、效率通过对投标人提交的投融资方案、建设方案和运营方案的评审比较,可以评判其可实现性,投标竞争的核心在运营费用。为此,在对投标人履约能力,包括对实施方案中实质性要求和条件的响应、投融资能力、技术方案、建设组织能力满足要求的前提下,计算PPP项目全生命周期成本C并以作为择优指标。其中,确定投标人的投融资能力、技术方案、建设组织能力,可以采用合格制或分阶段综合评分法进行择优,逐步剔除不满足要求的投标人,再从剩余人中确定PPP项目全生命周期成本最低的投标人为中标人。
我们再从招标采购视角分析一下上面两个事件。其中,电厂冷却塔建设过程中发生坍塌事件的原因在于,一是在于组织EPC总承包招标时,缺乏对总承包安全生产管理能力,特别是,其对施工分包单位择优选择的管控及质量、安全管理能力的审查:二是履约中缺乏对总承包单位及其分包单位质量、安全管控的有效督促,放任自流。体育场特许经营终止事件的原因,在于前期缺乏对体育场运营模式和盈利的策划与分析,在于建设过程中大幅度调整工程设计即标的物,影响项目运营收益。其实质,均在于招标采购战略部署不认真或是脱离市场供给实际。
[知识窗]建设项目生命周期,即一个建设项目"从出生到坟墓"全过程,包括投资策划、项目建造、项目运营和报废等四个环节。其中,PPP是指政府与社会资本在投资、建设、运营上的合作。对应的,EPC则是建设项目的一种建造模式,即建造中的设计、施工+采购由一家具备相应能力的企业或是联合体承揽的模式。
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特例:EPC、PPP项目采购
工程建设项目,包括投融资、建设和运营三个阶段。其中,建设阶段包括工程勘查、设计、施工、设备和材料采购等专业活动。传统的工程建设模式,是各专业平行发包,业主组织、协调各专业接口。
EPC模式,是设计采购建造模式的EngineeringProcurementConstruction英文缩写,即将设计、采购、施工等三个专业交由一个承包商实施的建设模式,可极大地调动承包商积极性,减少设计与施工界面、优化设计,进而提高建设质量,缩短工期,降低工程成本。
PPP模式,是在公共服务领域,政府与社会资本合作模式或公共资本与私营资本合作模式Public-PrivatePartnership的英文缩写,一般是政府采用竞争方式选择具有投资、建设、运营能力的社会资本方订立合同,由社会资本方提供资金,组织工程建设,向社会提供公共服务,政府依据绩效考核结果向其支付相应费用的一种全生命周期建设模式,有助于增加基础设施投资资金,提高公共产品质量和服务效率的供给能力。
从采购视角看EPC、PPP模式,与单纯的合同管理或项目管理不同,是从市场竞争视角择优选择EPC或PPP的供给,是EPC或PPP采购战略的择优选择。是否可以采用招标投标进行择优选择?当然可以!其战略虽然复杂,核心仍在于结合市场供给能力进行战略部署,不打无准备之仗。
首先,我们看EPC和PPP模式中两个失败的例子。
[电厂冷却塔坍塌事件]某市发电厂扩建工程是国家"九五"重点工程,由省投资公司、某电力集团按55%、45%股份比例组建项目公司,项目地址位于该市西面石上村铜鼓ft。项目总投资额为76.7亿元,拟建设2台100万千瓦超临界燃煤机组。两台机组分别计划于2017年底、2018年初投产发电。工程建设采用EPC总承包模式,其总承包中标单位为某电力集团下属的电力工程设计院有限公司,施工单位为某省烟塔工程公司。其中,冷却塔筒壁工程施工采用悬挂式脚手架翻模施工工艺,以三层模架为单元循环向上翻模施工。2016年11月24日早上7点左右,该项目发生冷却塔施工平桥吊倒塌,造成横板混凝土通道倒塌的严重事故。截至2016年11月24日22时,事故已造成73人死亡、2人受伤,直接经济损失10197.20万元。该起事故,经国务院调查组认定为一起安全生产责任事故,对相关责任单位31人采取了刑事强制措施。
调查组查明,该项目冷却塔施工单位某省烟塔工程公司现场管理混乱,安全技术措施存在严重漏洞,未将筒壁工程作为危险性较大的分部分项工程进行管理,拆模等关键工序管理失控。事故发生当日,该施工单位组织拆模作业,在7号冷却塔第50节筒壁混凝土强度未达到拆模强度的情况下,违规指挥拆除其模板,致使筒壁混凝土强度不足以承受上部荷载,造成筒壁第50节及以上混凝土和模板支撑体系连续倾塌坠落。
调查组认定,该项目工程总承包单位某电力集团下属的电力工程设计院有限公司对其对分包单位缺乏有效管理措施:未履行总承包管理职责,对筒壁工程施工方案审查不严格,未发现该专项施工方案中存在重大缺陷:总承包现场管理制度流于形式,未发现和及时制止该分包单位违规拆模等行为。
调查组对该项目EPC总承包单位的处理意见是,对某电力集团下属的电力工程设计院有限公司责令工程总承包停业整顿一年、吊销其安全生产许可证,并给予EPC总包单位罚款2000万元。该项目EPC总包单位相关责任人中,3人被追究刑事责任,2人被追究行政责任,11人受到处分。
[特许经营终止事件]某体育场位于某省会城市北四环外,占地面积21公顷,建筑面积25.8万平方米。其中,场内观众坐席约为91000个,临时坐席11000个。项目采用PPP模式,于2003年12月24日开工建设,2008年6月28正式竣工,其社会资本方的确定采用招标方式,四家成员A、B、C、D组成的联合体中标,与市政府及其实施机构分别签署了《特许权协议》、《体育场协议》和《合作经营合同》等三个协议。政府实施机构与中标人共同组建了项目公司,负责该体育场的融资和建设工作,由中标联合体负责该体育场30年特许经营期内的赛后运营维护工作。
项目总投资为313900万元,实施机构代表政府出资58%,即投资182062万元,联合体A出资42%。其中,联合体A投资的42%中,成员B占比例65%、成员C占比例30%、成员D占比例5%。市政府作为该体育场项目的发起者和特许经营结束后的产权拥有者,为实施项目建设提供支持性措施,包括为项目公司提供低价项目土地,其一级开发费为1040元/m2(相邻地段10000元/m2):提供18.154亿元的补贴,不要回报:提供与体育场建设、使用相连的配套市政基础设施,以及测试赛期间,向项目公司支付体育场使用费用和特殊装置费等。该项目建设工期紧张且争议声不断。为节省项目投资,建设过程中作了较大设计变更:一是取消了屋顶可闭合顶盖,二是减少了1000个停车位,三是减少了体育场中部分商业设施,直接影响项目商业运营,影响中标联合体在其投标时对30年特许经营的预计收入无法实现。
该项目虽然如期交付比赛使用,但运营严重亏损。为此,2009年8月29日,市政府与联合体中标人签署《关于进一步加强体育场运营维护管理协议》,对该体育场经营者进行股份改造,联合体中标人放弃了体育场的30年特许经营权,转而获得项目永久股东身份:项目公司代表市政府,负责体育场运营,其公司高层人员由市国资委派任,即政府与社会资本合作PPP改成了政府负责体育场运营,其盈亏由政府承担,宣告PPP模式在该体育场建设、运营中的应用失败。
电厂冷却塔坍塌事件和体育场特许经营终止事件中的合同,都是采用招标方式组织投标竞争,确定中标人并与之签订合同。前者造成73人死亡、2人受伤,直接经济损失10197.20万元,后者不单是造成政府与社会资本合作的初心没有实现,最后是由政府承担项目运营的盈亏。有人认为,EPC项目、PPP项目不适合采用招标方式采购,因为其中有大量的履约事项需要进行合同谈判。这种观点是错误的,是在把招标投标机制看作一种形式而不是一种采购的战略智慧。正确做法应当是,对需与中标人进行合同谈判的事项不纳入招标项目的实质性要求,而是作为有限偏差偏离因素或指标,或是竞争因素或指标,这实际上仍是招标采购的战略部署问题。
在此,我们分析一下EPC项目和PPP项目采购难点。
实际上,EPC项目总承包招标和PPP项目社会资本投资人的采购难点主要在于,一是国内政府介入微观经济活动太深,管的太细,招标人和投标人很难对总承包项目、PPP项目的履约进行科学策划与安排。
例如,政府及其相关部门、机构对建设项目的投资审批、施工图审查、施工许可等环节的管理,招标人与投标人在履约时就无法把控:
二是EPC总承包招标、PPP项目社会资本投资人采购时,仅有项目前期策划资料,如项目建议书和可行性研究报告、项目申请报告等功能需求,尚没有为实现项目功能的详尽设计,如方案设计、初步设计或施工图设计等:
三是对EPC总承包招标、PPP项目社会资本投资人采购竞争什么不清楚而大多采用综合评分法,对EPC项目投标人提交的设计方案、施工方案、投标报价和其他资料,或是PPP项目投标人提交的投融资方案、设计方案、建设方案和运营方案等进行评分,加权求和。最后,确定得分最高的投标人为中标人。实际上,这是在"走形式、走过场",不是一个真正意义上的竞争性采购。为什么这样说呢?原因就在于,对投标人提交的投融资方案、设计方案、建设方案、施工方案和运营方案等的评判没有一个客观、公正的评价标准,只能凭借评判人的专业素质和职业道德、外观、感觉等进行主观评判,给出一个分数。最后,加权求和计算投标人得分,但无人知晓得分最高的投标是否最优。
那么,EPC总承包招标、PPP项目社会资本投资人采购应竞争什么,又应当怎样组织评判呢?在此,我们讨论如下:
1.EPC项目总承包单位采购。EPC总承包招标竞争的核心,在于投入与产出比。这里,投入指招标人需投入的资金,包括其履约需求费用,产出指招标人获得的回报。这对于工业建设项目是明确的,但对于民用建设项目则不明确。这也是为什么EPC总承包项目主要用于工业领域的原因。为此,需要在确认投标人履约能力,包括其对实质性要求和条件的响应、设计方案、产出分析、建设组织及人财物配置等履约能力指标满足需求的前提下,确定项目的投入产出比,进行择优。其中,确定投标人的履约能力,可以采用合格制或分阶段采用综合评分法进行择优,最后,计算投入产出比max(I/C),这里I为预期收益,C为投标人的报价。对于民用EPC总承包项目,因没有产出值,只能参照这一择优思想。例如,在项目满足功能需求、建设标准和履约能力前提下,假设其产出为一个固定值C,如取I=批复的项目概算值等,实际上仍是低价优先的采购思想。
2.PPP项目社会投资人采购。PPP项目竞争的核心,在于降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率,极大地提供公共产品与服务的供给能力和公共服务效率。其中,提高公共服务质量、效率通过对投标人提交的投融资方案、建设方案和运营方案的评审比较,可以评判其可实现性,投标竞争的核心在运营费用。为此,在对投标人履约能力,包括对实施方案中实质性要求和条件的响应、投融资能力、技术方案、建设组织能力满足要求的前提下,计算PPP项目全生命周期成本C并以作为择优指标。其中,确定投标人的投融资能力、技术方案、建设组织能力,可以采用合格制或分阶段综合评分法进行择优,逐步剔除不满足要求的投标人,再从剩余人中确定PPP项目全生命周期成本最低的投标人为中标人。
我们再从招标采购视角分析一下上面两个事件。其中,电厂冷却塔建设过程中发生坍塌事件的原因在于,一是在于组织EPC总承包招标时,缺乏对总承包安全生产管理能力,特别是,其对施工分包单位择优选择的管控及质量、安全管理能力的审查:二是履约中缺乏对总承包单位及其分包单位质量、安全管控的有效督促,放任自流。体育场特许经营终止事件的原因,在于前期缺乏对体育场运营模式和盈利的策划与分析,在于建设过程中大幅度调整工程设计即标的物,影响项目运营收益。其实质,均在于招标采购战略部署不认真或是脱离市场供给实际。
[知识窗]建设项目生命周期,即一个建设项目"从出生到坟墓"全过程,包括投资策划、项目建造、项目运营和报废等四个环节。其中,PPP是指政府与社会资本在投资、建设、运营上的合作。对应的,EPC则是建设项目的一种建造模式,即建造中的设计、施工+采购由一家具备相应能力的企业或是联合体承揽的模式。